放活土地经营权亟待机制创新

农村稳则天下安，农业兴则基础牢，农民富则国家强。2016年4月25日，习近平总书记在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会上发表重要讲话时指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。正确处理好农民和土地的关系，必须要着眼于当前农村人口大规模转移和加速退出的现实与趋势，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，加快推进体制机制创新，进一步放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，促进土地资源优化配置，真正让农民吃上“定心丸”、享受“土地红利”，为深化农村改革、助力农业农村发展提供有力支撑。

放活土地经营权是深化农村改革的关键一招

“地者，万物之本源”。土地作为经济社会发展的基础，承载着亿万农民的利益。当前，我国农业农村发展环境正在发生深刻变化，面临着许多新的矛盾和问题。解决这些矛盾和问题，最根本的是靠深化改革。而放活土地经营权则是深化农村改革的关键一招。这对于释放农业农村发展的巨大活力与潜力，意义重大，影响深远。

土地流转是顺应农村发展变化形势的内在要求。工业化和城镇化的加速推进，造就了城镇的兴起和城市的繁荣。然而，农村人口大规模向城镇转移和加速退出，正悄然无声地改变着农村经济发展的基础和社会运行的逻辑。这种变化带来的影响绝不会止步于当前，还将继续发酵。与此同时，全社会工资水平大幅上涨，种子、化肥等农资产品价格不断攀升，务农比较效益持续走低。双重夹击之下，许多地方农村的土地明显受冷落，出现了大量耕地低效利用、弃耕撂荒的现象。这不仅影响粮食生产安全与社会和谐稳定，而且制约全面建成小康目标的实现。因此，促进农村土地流转，不只是为了解决目前的问题，而是一种更长远的战略考量。

土地流转是发展现代农业的突破口。农村土地分散化、经营碎片化，既捆住了农民，又制约着农业现代化的发展进程。目前，我国农业发展进入了新的历史阶段，迫切要求从小农经营向规模经营转变、从“平面农业”向“立体农业”转型。放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，通过发展股份合作社、家庭农场等新型经营主体，促进农业集约化、专业化、规模化经营，有利于实现土地资源优化配置，降低农业生产成本，提升劳动力和土地利用效率。这是发展现代农业、提高农业竞争力的基本要求和重要突破口。

土地流转是深化农村改革的重点环节。在明确集体所有权、稳定农户承包权的前提下，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权三权分置之格局，是农村改革又一次重大制度创新。三权分置顺应了土地流转和农业适度规模经营的需求，实现了不同主体对土地权利的共享。从表面上看，土地流转改变的是农业生产经营方式，但实质上是在重塑着农村的生产关系、经济结构和治理结构。因此，土地流转是深化农村改革的重点环节和关键领域。

以制度改革和机制创新推动土地经营权有序流转

当前，农村土地流转正迎来加速发展期。习近平总书记强调，不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改跨了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。这“四个不能”既是土地流转的底线，也是深化农村改革的基本要求。放活土地经营权，必须要坚持顶层设计与实践探索相结合，以制度改革和机制创新推动土地经营权有序流转。

建立土地流转与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应的协调机制。根据农村人口迁徙和劳动力转移的实际情况，充分尊重农民意愿，坚持依法、自愿、有偿原则，通过示范引导，推进土地承包经营权多样化流转，实现耕地资源向家庭农场、专业大户、农民合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体集中，实现城乡建设用地增减挂钩、占补平衡，建立起“人往城转、地随人转、钱从地出”的工作机制与政策体系。控制好土地流转的总量、结构和动态平衡，确保土地流转的速度、规模与城镇化进程相吻合，推动人口分布、土地利用、产业布局、技术创新、资本流动与资源环境相协调。

建立土地流转与维护农民权益相统一的利益联结机制。防止土地流转成为少数人的“盛宴”，切实维护和增进农民的权益，应大力发展经济类行业协会、农民专业合作社等各类联结农户与农业企业的服务组织，通过土地流转这座“桥梁”，建立“市场+企业（公司）＋协会（合作社）＋农户”“家庭农场＋协会（合作社）＋农户”“市场＋协会（合作社）＋农户”等现代产业发展模式，把农民与资本、技术、管理等生产要素在农业产业链条上有机聚合起来，推进农业产业“抱团发展”“捆绑发展”，形成土地流转与农民利益紧密联结、深度融合的格局。

完善土地流转的服务和管理体系。放活土地经营权，必须完善土地流转的服务和管理体系，推动土地流转迈向规范化、有序化、市场化轨道。一是建立土地流转管理机构，建立和完善土地流转的制度体系和管理办法，进一步明确土地流转的原则、范围、形式和方式等，制定统一、规范的土地流转程序，确保土地流转有章可循。二是规范土地流转行为，切实加强对土地流转合同的签订、鉴定、变更、注销等登记管理工作，完善土地流转备案、登记、调解、仲裁和档案管理等制度，确保土地流转有据可查。三是建立土地流转交易中心，搭建土地流转服务平台，提升社会化和专业化水平，促进公开民主、信息透明，减少各类矛盾纠纷。

构建土地流转的风险防范机制。土地流转涉及亿万农民的切身利益，要把选择权交给农民，不能完全代替农民选择。但是，由农民选择并不意味着政府可以放任自流、甩手不管。政府既要把握好流转、集中、规模经营的度，又要构筑规避风险“防火墙”。一是建立土地流转的风险评估、风险防范及退出机制，加强土地流转安全风险管理，确保风险可防、可控，使土地流转“流”得动、“转”得稳、效果好。二是设立土地流转抗风险基金，提高农业生产应对自然和市场“双重风险”的能力，切实保障农民公平分享土地流转收益。三是强化对土地流转的事中事后监督，对违反法律和政策规定的，要启动问责机制和落实惩处措施，并建立黑名单制度，防止农村土地在流转后变更用途，特别是要警惕和避免土地流转过程中出现的“非农化”“非粮化”倾向。

（作者单位：广西壮族自治区政府发展研究中心）